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探析平台经济反垄断治理的中国特色和全球经验
来源:知产力 日期:2021/10/13 浏览量:646
本文从解除屏蔽外链事件谈起,通过梳理我国近年来的平台经济反垄断政策、立法及执法措施,对我国平台经济反垄断治理的特点作了细致总结,同时结合域外反垄断案例凝练出了可供业内参考的全球经验。


作者 | 知产宝研究发展中心
编辑 | 玄袂



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事件


2021年9月9日,工信部召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”,参加会议的企业包括阿里巴巴、腾讯、字节跳动、百度、华为、小米、陌陌、360、网易等。会上,工信部提出有关即时通信软件的合规标准,要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽,否则将依法采取处置措施。


据报道,会议提出三点“合规标准”包括:第一,具有外部网址链接访问功能的即时通信软件,对于用户分享的同种类型产品或服务的网址链接,展示和访问形式应保持一致;第二,具有外部网址链接访问功能的即时通信软件,用户在即时通信中发送和接收合法网址链接,点击链接后,在应用内以页面的形式直接打开;第三,不能对特定的产品或服务网址链接附加额外的操作步骤,不能要求用户手动复制链接后转至第三方浏览器打开。


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事件背后:平台经济反垄断治理浪潮


会后,该话题登上热搜榜,各大媒体纷纷报道,动之以情,晓之以理,从保护消费者到互联网互联互通精神不一而足。然而政策措施不得孤立地看,从近期密集的平台经济反垄断立法、执法行为,这一“解除屏蔽行政指导行为”仅是平台经济反垄断的冰山一角,从全球范围来看,这一趋势更加明显,据不完全统计,2017年至今,Google,Apple,Facebook,Amazon在全球数十个国家和地区至少遭遇了111起反垄断调查及纠纷。平台经济领域反垄断浪潮已经席卷全球。


本文总结了我国自2020年末至今的平台经济反垄断政策、立法及执法措施,通过时间线的梳理,工信部的解除屏蔽行政指导便更加在意料之中:


(一)政策规定


2020 年 11 月 30 日,中央政治局第二十五次集体学习时,习近平总书记三次强调反垄断工作,要求加快完善相关法律法规,统筹推进反垄断法等法律修订工作;统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作,促进创新要素自主有序流动、高效配置;完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施,形成正当有力的制约手段。


2020年12月11日召开中央政治局会议,会议首次明确要强化反垄断和防止资本无序扩张。这是中央对当前数字经济领域,尤其是对平台经济中出现的垄断和资本无序扩张发出的治理信号,传递出市场将严格监管等重要信息。


2020年12月16日至18日,召开中央经济工作会议,把强化反垄断和防止资本无序扩张作为明年八项重点工作任务之一。强调要完善平台企业垄断认定等方面的法律规范,加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断行为。中央经济工作会议明确指出,国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力;另一方面,防止资本无序扩张,也不是任由资本随意扩张,而是要依法规范发展。会议也明确指出,要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范;要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。


2021年2月5日市场监管总局发布焕发新气象 展现新作为——2020年反垄断工作综述。综述中写到,持续完善反垄断法律体系。围绕强化竞争政策基础地位、加强数字经济反垄断监管、健全反垄断制度规则,完成《反垄断法》修订草案,制定发布《经营者集中审查暂行规定》,印发《经营者反垄断合规指南》,起草《关于平台经济领域的反垄断指南》、《原料药领域反垄断指南》、《企业境外反垄断指南》等指南,增强反垄断法律制度的可操作性和可预期性。


2021年4月30日反不正当竞争部际联席会议第一次全体会议在京召开。会议提出,着力加强监管执法、着力形成监管合力、着力完善监管规则、着力抓好任务落实,解决影响公平竞争的痛点、难点、堵点问题,形成横向协同和纵向联动的工作格局。


2021年8月30日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议,审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》,对保护和促进市场公平竞争作出战略部署。会议指出,针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题,我们加大反垄断监管力度,依法查处有关平台企业垄断和不正当竞争行为,防止资本无序扩张初见成效,市场公平竞争秩序稳步向好。


(二)立法手段


2019年9月1日,由国家市场监管总局制定的3部反垄断法配套行政规章《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》正式落地施行。3部配套行政规章实现了我国反垄断执法机构整合后,反垄断法律制度的统一、细化和优化,是在反垄断法修订之前我国主要反垄断法律制度的最新和最重要的发展,这对于加强我国新形势下的反垄断执法工作意义重大。


2020年1月2日,国家市场监督管理总局公布了《<反垄断法>修订草案 (公开征求意见稿)》,向社会公开征求意见。修订草案强调国家强化竞争政策基础地位,制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则,完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。


《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》自2012年6月1日起施行,并于2020年12月29日修订。《规定》共十六条,涉及垄断行为引发的民事纠纷案件的起诉、案件受理、管辖、举证责任分配、诉讼证据、民事责任及诉讼时效等问题,明确了我国反垄断民事诉讼的基本框架。本次调整涉及管辖、诉讼时效及具体行为的效力认定等方面。


2021年2月7日,国务院反垄断委员会正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》。该《指南》共二十四条,包括总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等内容。首次明确平台“二选一”构成限定交易行为,“大数据杀熟”构成差别待遇等垄断行为。


2021年3月15日,国家市场监督管理总局正式公布了《网络交易监督管理办法》,该《办法》涉及平台经济的垄断、不正当竞争、个人信息保护、消费者权益保护等多方面内容。随着社交电商、直播带货主体身份的明确,新业态中被认定为网络交易平台经营者的企业,也将成为上述反垄断监管的对象。该《办法》第三十二条也明确规定网络交易平台经营者不得干涉平台内经营者的自主经营,否则可能构成垄断行为。


(三)执法手段


2020年12月24日,市场监管总局依据《反垄断法》对阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为立案调查,金融管理部门约谈蚂蚁集团;并于2021年4月10日对其在中国境内网络零售平台服务市场实施的“二选一”垄断行为作出行政处罚;


2021年4月12日,市场监管总局公布上海市市场监管局于2020年12月25日对某英文外卖平台实施的限定交易垄断行为作出的行政处罚;


2021年4月26日,市场监管总局依法对美团涉嫌“二选一”垄断行为立案调查;


2021年4月30日,市场监管总局依法对互联网领域九起违法实施经营者集中案作出行政处罚;


2021年7月10日,市场监管总局决定禁止虎牙斗鱼两家直播公司的合并案;


2021年7月24日,市场监管总局依法对腾讯收购中国音乐集团股权违反实施经营者集中行为作出行政处罚决定,责令腾讯解除网络音乐独家版权;


2021年9月9日下午,工信部有关业务部门召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”。会上,工信部提出有关即时通信软件的合规标准,要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽,否则将依法采取处置措施。


3
平台经济反垄断治理的特点


(一)行政方式展开,事后监管效果显著


我国在对平台经济反垄断监管各类措施中,行政执法措施最为突出,无论是市场监管总局对阿里巴巴的“二选一”垄断行为作出的行政处罚,还是工信部解除屏蔽的行政指导,都是通过行政措施进行,仔细分析其背后的原因:


1. 司法认定缺乏标准、耗时长


一是平台垄断行为认定缺乏标准。根据我国《反垄断法》第3条的规定,垄断行为包括1.经营者达成垄断协议;2.经营者滥用市场支配地位;3.具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。然而在互联网的新形态和新模式下,平台经济具有动态特征,市场份额、价格水平、利润率等评估市场垄断势力的硬性量化指标显然难以适用于动态化发展,同时又不断创新的平台经济中。二是司法认定耗时长。2021年2月,抖音在北京知识产权法院正式向腾讯提起反垄断诉讼,并向腾讯索赔9000万元,开启了中国首个反垄断诉讼,从垄断行为开始发生到提起诉讼,再经过多轮裁判程序,要经历漫长的周期,且损害能否得到预期效果也常常受到质疑。


2. 行政方式稳准快,行政指导创新监管方式


国家密集展开一系列针对平台经营者的反垄断执法行动,相较于司法诉讼难以解决旷日持久的争端来看,我国反垄断执法机构通过行政方式解决问题相当迅速。同时,从这次的行政指导会议来看,国家并未通过处罚的方式解决平台间相互屏蔽的问题,而是通过行政指导,鼓励企业规范自身竞争行为,促使其依法合规经营,这一行为的效果也极为显著,9月17日是限期解除网址屏蔽的第一天,通过QQ就可以直接打开淘宝和抖音的链接,不需要再通过口令在APP里复制打开,由此来看,国家正在创新监管方式,且已取得实效。


(二)多种治理方式共同发展


政策、立法、执法措施中,虽然执法措施效果最为显著,但执法措施并非空中楼阁,需要以政策和规则为基准,在政策和立法规则中,政策又是原则性的规定,起到指明方向的作用;立法是执法的依据,确定具体规则方能进一步展开执法措施。在政策和立法中,反垄断治理呈现明显的特点:一是政策目的是促进竞争,防止资本无序扩张:平台经济反垄断的宗旨是促进平台健康发展,有序竞争,构建更高水平的社会主义市场经济体制;二是立法规则尚缺乏细化反垄断条款。学界普遍认为目前平台经济反垄断治理体系尚不完善,即使是平台经济反垄断的专门规范文件——《关于平台经济领域反垄断指南》的出台亦仅具有象征性、里程碑的意义,其立法层级较低,且条款不够细化,缺乏操作性。


4
平台经济反垄断治理的全球经验


(一)欧盟:制度与规则创新


2020年2月,欧盟委员会发布了三分重要的数字战略文件;2020年12月15日,欧盟委员会又公布两项立法提案,即《数字服务法案》和《数字市场法案》,两部均针对数据平台和大型科技企业。前者针对平台治理,旨在保护平台内用户的数据权利;后者针对平台竞争,旨在创造公平的平台竞争环境。