2021年4月15日，市监总局根据《反垄断法》作出行政处罚决定，责令扬子江药业集团停止违法行为，并处以其2018年销售额254.67亿元3%的罚款，计7.64亿元。

市监总局认为，扬子江药业......上述行为排除、限制了竞争，损害了消费者合法权益和社会公共利益，违反《反垄断法》第十四条“禁止经营者与交易相对人达成下列垄断协议：

（一）固定向第三人转售商品的价格；

（二）限定向第三人转售商品的最低价格”的规定。

国家市场监管总局

国市监处〔2021〕29 号

一、当事人基本情况

当事人：扬子江药业集团有限公司

住所：江苏省泰州市扬子江南路1号

法定代表人：徐镜人

经营范围：医药技术服务，经营本企业自产产品的出口业务和本企业所需的机械设备、零配件、原辅材料的进口业务等。

二、案件来源及调查经过

根据举报，2019年11月起，本机关依据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）依法对扬子江药业集团有限公司（以下简称当事人）涉嫌与交易相对人达成并实施固定转售价格、限定最低转售价格（以下简称固定和限定价格）的垄断行为开展了调查。期间，本机关进行了现场检查、询问调查，委托27个省级市场监管部门对当事人垄断协议实施情况进行调查，提取了相关证据材料，委托经济学专家对本案排除、限制竞争效果进行分析，并对本案涉及的主要问题召开专家会进行了研究论证，多次与当事人沟通、听取陈述意见。

2020年6月10日、9月25日，当事人先后向本机关提交《中止调查申请书》。根据《禁止垄断协议暂行规定》第二十一条第三款规定，本机关认为当事人相关行为构成垄断协议，依法不再接受其中止调查申请。

2020年12月22日，本机关依法向当事人送达了《行政处罚告知书》，告知当事人涉嫌违反《反垄断法》的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据，以及其依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。当事人于12月24日向本机关提出了听证申请。2021年1月8日，本机关依法举行听证会。听证会上当事人进行了申辩和陈述，办案机构与当事人进行了质证。

三、违法事实及相关证据

经查，当事人自2015年至2019年，在全国范围内（不含港澳台地区，下同）在药品零售渠道与交易相对人达成并实施固定和限定价格的垄断协议，排除、限制了市场竞争，损害了消费者利益。

（一）涉案商品情况。

经查，当事人生产、销售的药品种类达300余种，其根据每种药品的销售渠道差异、利润率差异、市场需求差异等，相应调整重点管控药品种类和范围，集中管控重点药品转售价格。当事人重点固定和限定价格的药品种类为：蓝芩口服液、百乐眠胶囊、黄芪精、依帕司他片、苏黄止咳胶囊等。当事人药品通过医院渠道和零售渠道销售，不同药品在医院渠道和零售渠道的销售比例有所不同。

（二）案件涉及地域范围。

经查，当事人固定和限定价格垄断行为涉及的地域范围为全国。

1.当事人固定和限定价格行为通过覆盖全国销售网络进行。当事人下设九个销售局（非法律实体），在全国范围内分区域负责销售价格策略的执行。

2.当事人内设定价委员会制定全国统一价格政策。当事人内设定价委员会，负责加强产品销售定价管理、规范产品定价程序、制定产品价格政策并在全国范围内统一执行。定价委员会主任为**，委员由生产、财务、市场、销售和物价招标各部门负责人组成，办公室设在当事人全资子公司扬子江药业集团江苏扬子江医药经营有限公司（以下简称扬子江经营公司）。

以上事实有《商务员培训手册》、《关于成立药品定价委员会的通知》（经营公司发〔2017〕TZ008号）、调查询问笔录等证据为证。

（三）当事人与交易相对人达成了固定和限定价格的垄断协议。

当事人生产的药品在零售渠道经过一级经销商、二级经销商、连锁型药店及其他零售药店等多个环节销售至终端消费者，当事人与上述各级经销商之间存在纵向上下游关系。本案中当事人为经营者，一级经销商、二级经销商、连锁型药店及其他零售药店均为交易相对人。

经查，自2015年至2019年当事人与交易相对人通过签署合作协议、下发调价函、口头通知等方式达成固定和限定价格的垄断协议，具体如下：

1.与一级经销商签订协议。

2015年至2019年间，为规范一级经销商销售行为，当事人与一级经销商签订年度《购销协议》。此《购销协议》为当事人格式合同，其中包含固定和限定价格相关内容。

2.与二级经销商签订三方协议。

2015年至2019年间，为规范二级经销商销售行为，当事人与二级经销商及其对应的一级经销商共同签订年度《二级分销商三方协议》。此协议为当事人格式合同，其中包含固定和限定价格相关内容。 

3.与连锁药店及其他零售药店签订战略服务协议等。

2015年至2019年间，为规范连锁药店及其他零售药店销售行为，当事人与连锁药店及其他零售药店签订《扬子江药业集团连锁战略服务协议》、《网络销售约定书》、《商业深度分销协议》、《扬子江药业集团终端销售协议》等，上述协议为当事人格式合同，其中包含固定和限定价格相关内容。

4.发放调价函或调价通知。

除了通过各类协议与交易相对人达成固定和限定价格垄断协议，当事人还通过发放调价函或者调价通知要求交易相对人调整药品价格，与其达成事实上的固定和限定价格“协议”。

5.通过销售员口头通知。

当事人还通过其销售人员，采用电话告知、微信告知、直接登门告知等方式，直接要求交易相对人按照当事人价格政策制定或者调整药品销售价格。

以上事实有一级经销商协议、二级经销商协议、《战略服务协议》等各类协议，从当事人处提取的调价函、从全国各终端药店提取的调价函，微信聊天截图、调查询问笔录等证据为证。

（四）当事人实施了固定和限定价格的垄断协议。

经查，当事人固定和限定价格垄断协议在零售渠道各环节均得到有效实施，当事人还通过制定规则、强化考核监督、惩罚乱价经销商、委托中介机构维价等措施强化固定和限定价格协议的实施，约92%的被调查对象承认协议存在并予以执行。

1.制定规则，精细化控制药品价格。

当事人通过构建完整的公司价格管控制度体系，包括大纲、规定、实施细则等，对药品价格管控的各个方面作出详细规定。

2.强化考核监督，确保固定和限定价格协议有效执行。

当事人制定精细的绩效考核制度和监督机制，激励各级销售人员和各级经销商严格执行固定和限定价格政策。一是以协议方式严格禁止经销商窜货。二是以内部罚款等方式禁止各级销售人员窜货。三是派出各地销售人员前往药店明察暗访药品价格。

3.制定惩罚措施，维护固定和限定价格体系。

当事人与各级经销商签订各类协议时规定，一旦经销商有乱价、窜货等行为，将会受到扣发奖金、停止报销费用、断货等惩罚。当事人发布的部分调价函中也包含威胁断货、取消经销商资质等内容。

4.聘请中介，统一监督线上零售价格。

当事人于2019年5月6日与**公司签订合作协议，授权该公司对其五种重点药品（蓝芩口服液、百乐眠胶囊、黄芪精、依帕司他片、苏黄止咳片）网上零售价格予以监督。该公司进行监督的平台包括：淘宝、天猫、京东等。该公司与当事人协议约定“互联网页面展示价格为协议规定价格；协议所有产品均为维价处理，直接把目前线上价格统一维护至协议价格”，该公司还定期向当事人提交所有商家的价格信息监测及处理结果。

根据该公司向当事人提交的多份报告显示，自开展监督后，各平台低价商家数量明显减少，价格日趋符合当事人要求。

以上事实有《扬子江药业集团零售大纲（2016年）》、《2019年零售管理实施细则》、《电商管理制度》、《商务管理规定》、《医药经营总公司考评指标》（2019版）、《监督稽查部关于石家庄公司窜货处理的报告》、《2019年8月窜货公司管理人员赔款表》、《关于停止对**平台所有电商供货客户告知函》、《零售二级商供货渠道管理》、当事人与**公司《合作协议》、《扬子江2019年第二季度维价报告》、《维价就选**公司之扬子江药业集团成功案例篇》、《扬子江药业集团产品数据直连实施协议》、调价函、询问笔录等证据为证。

针对上述事实和证据，当事人提出其未实施垄断协议，原因是当事人对经销商和连锁药店设置的固定和限定价格条款不具有惩罚性，其没有采取惩罚措施，没有收取过保证金，没有进行口头警告，没有进行过任何处罚，更没有停止供货。

本机关研究认为，当事人提出的上述意见不能成立，主要有三个方面的理由：

一是当事人在药品销售各环节针对交易相对人均设置了不实施固定和限定价格政策的各类惩罚措施，如扣发奖金、停止报销费用、断货等。

二是当事人曾对某些不遵守其价格管控的经销商实施了惩罚。调查表明，当事人曾对某些不遵守固定和限定价格要求的经销商实施惩罚措施，如口头警告和威胁，甚至停止供货等。

三是调查显示当事人的垄断协议已得到有效实施，说明惩罚措施的设置本身已有足够威慑力，无需通过实际执行的方式来保障实施。关于此问题，本机关组织国务院反垄断委员会专家咨询组成员召开专家论证会，与会专家均认为惩罚措施的设置是为了更好地保障垄断协议的实施，本案垄断协议的实施效果已说明惩罚措施具有足够威慑力。

（五）当事人上述行为排除、限制了竞争，损害了消费者利益和社会公共利益。

1.当事人具有强烈的固定和限定价格目的。当事人在公司文件中分析了零售市场对医院渠道的影响，“公立医院改革的不断推进，分级诊疗、药占比控制、辅助用药限制、医药代表备案等政策的不断出台，医院处方外流是大势所趋，零售药店作为离消费者最近的医药终端，市场容量将持续扩容，为此，重视零售市场，大力促进零售销售的快速发展，对集团销售的发展意义重大。……形成全国医院销售和零售一盘棋，医院零售分工不分家的营销局面”